凤凰智库 | 老龄化：日本的最大威胁

新闻

【中新网12月19日电】据日媒报道，日本政府正在朝着把2017年度预算案的一般预算总额定为约97.5万亿日元(约合人民币5.7万亿元)的方向，进入了最后协调阶段。

其中，老龄化导致的社会保障费用增加在所难免，原始预算将连续第5年创新高。由于低利率减少了国债利息支付费，而税收收入预计将增至57.7万亿日元，因此国债新发额略微下降，为34.4万亿日元，最终将连续7年保持低于上年的水平。

 

现状：

老龄化，日本的最大挑战

　　日本经济经历了上世纪90年代初的泡沫崩溃，此后又经过了“失落的10年”，直到21世纪之初才逐渐地复苏。不过，2008年的世界金融危机、2011年的大地震却使日本经济复苏和重获长期增长的希望破灭。而从长远看，日本经济面临着更为严峻的挑战——人口的迅速老龄化。

人口的老化和萎缩

　　日本见证了显著的人口变化。一方面,该国人口持续迅速地老龄化,并且这种老龄化进程还将会以几十年来的速度延续下去。另一方面,人口规模近年来已开始萎缩,这种趋向未来几十年里必将呈加快之势。人口的老龄化和数量减少,这两者之间的变化其实是相互关联的。

图 1

　　测算老龄化程度的另一项指标是15～64岁间的劳动年龄人口与老年人的比例,这实际上是测算社会中有多少年轻人养活一个老人(见图3)。1980年的时候,年轻人与老年人的供养比为7.4∶1,这一比例到2010年迅速降至2.8∶1。而且,根据预测,2050年供养比将达到1.3个年轻人养一个老年人。人口结构的巨变清楚地表明,现行的65岁退休并在经济上完全依赖年轻人的社会经济制度将不可持续。

　　人口数量的下降,是与老龄化同等重要的人口结构变化。日本人口自2005年开始减少(见图4)。尽管降幅至今还比较小,然而在未来的几十年内其人口加速萎缩将不可避免。预测人口数量的未来发展轨迹,关键在于假定生育率和平均寿命如何随时间而改变。需要注意的是,生育率(或总生育率)是每名妇女一生平均生育孩子的数量。根据某知名国立人口研究机构提供的数据,按照基准预测法(通常情形),到2050年日本人口降幅将高达24%。如果基于悲观预期(偏低情形),人口下降还会多出几个百分点。此外,劳动年龄人口的收缩速度必将快于总人口的收缩,这将对经济产生显著影响。

　　农村地区很可能在老龄化和人口下降的进程中首当其冲。农村的老年人口密度比市区要大得多,因为年轻人往往会迁移到大城市接受高等教育和工作。数十年后,许多农村地区将更加人烟稀少,仅有老年人居住。

(a)  实际值———老龄人口的比重(65岁及以上)

预测值———老龄人口的比重(65岁及以上)

图3 人口结构变化与日益加重的年轻人负担

图4 日本总人口萎缩的预测

 

应对：

老龄化与社会保障制度

　　人口老龄化给日本经济带来了严峻挑战。长寿对个人来说是福气，但如果要维持现有生活水平甚至有所提升,日本经济必须随其人口比例的重大变化而进行全面彻底的改革。

　　最重要的是,老龄化对社会保障制度造成了沉重压力,尤其体现在公共养老金、医疗保健和老年人长期护理等方面。如同其他很多国家一样,日本社会保障计划的运行在很大程度上是基于资源的转移,即将资源从劳动年龄人口转向老年人口。随着老年人口增长和年轻劳动力减少,除非削减退休老人的福利或者增加年轻人的费用负担,否则社会保障计划将难以为继。既不削减老年人的福利,又不加重年轻人的负担,这样的提议只是一张政治上的诱人支票。正因如此,那些有意义的社会保障改革建议都成了政治的道具,通常都被政客们用作缓兵之计,而实质性改革举措却被一推再推。

维持养老金的持续性

　　日本公共养老金体系是在过去半个世纪里,从针对不同群体的各种养老金经过整合发展而来的。经过一系列的演变,公共养老金体系目前包括两个层次(见图5)。第一层次是基本养老金,强制所有成年人参加。基本养老金的缴费和养老金待遇均为固定数额。第二层次是与收入相关的养老金,它只适用于受雇员工。关于与收入相关的养老金,雇员收入越高缴费越多,并有权在退休后获得较高的养老福利金。为企业和政府工作的雇员既有基本养老金又有与收入相关的养老金,而自营业者只有基本养老金。

图5 日本公共养老金体系结构

　　日本的公共养老金遵循现收现付制,即当前这一代年轻人所缴付的养老保险费被划拨给当前的养老金领取者使用(见图6)。当这一代年轻人年老退休时,他们将开始领取由未来一代年轻人缴付而形成的养老金福利。如此一来,现收现付制养老金容易受到人口结构变化的影响。一方面,当人口年龄结构偏向于年轻型时,养老金体系就能筹集到多于支出所需的款项。另一方面,人口老龄化则导致养老金体系入不敷出,支付给退休人员的钱比从年轻人收取的更多。因此,老龄化威胁着公共养老金的可持续性。正是如此,人口老龄化促使养老金制度进行改革。

图6 现收现付制养老金体系

　　日本的养老保险制度要实现可持续发展,不仅要提高年轻人的养老金缴纳款,同时还需要削减老年人的养老金福利。尽管还做得不够,但重要的改革措施已经开始推行。政府已经提高了年轻一代的养老金缴纳额。对于雇员来说，养老金缴费率或养老金缴费相对年收入的比例,自2004年以来已经逐年上调。2004年的缴费率为13.6%,预计2017年将提高至18.3%,并计划届时不再上涨。养老金缴费由雇员和雇主各付一半。自营业者和其他人士所缴纳的基本养老金固定款项目前也已提高。作为削减养老金福利的一种手段,政府自2001年开始将领取养老金的年龄(或称养老金受惠资格年龄)从60岁分阶段地提高到65岁,并计划到2030年最终实现这一目标。

　　现行的养老金改革方向是正确的,但尚需更多努力。不过,政府应避免养老金缴费率进一步提高到18.3%以上。养老金缴费实际上是个人所得税和其他社会保障缴费之外的收入税。而过高的收入税会阻碍个人的工作努力,最终损害经济的长期增长。相反,削减退休金福利还有很大的空间。首先,将养老金领取年龄延迟到65岁的时间进程表需要提前。更进一步,政府应考虑将养老金领取年龄继续提高至70岁。一些其他主要发达国家已制定计划将本国的养老金领取年龄提高到67～68岁(美国2027年提高到67岁,德国2029年提高到67岁,英国2046年提高到68岁)。鉴于日本的老龄化步伐更快,应该确保将养老金领取年龄提高到70岁。目前,大多数雇员达到65岁时即退休。劳动力市场改革需要配合养老福利的延缓支付,必须让老年人能找到工作。

控制医疗保健支出

　　与公共养老金一样,老龄化必然造成与年龄相关的医疗成本的上升,从而严重影响了医疗保健体系。日本的医疗制度需要改革,以控制支出的增加。随着年龄增长,人们的身体日渐虚弱,从而造成更高的医疗费用。因此,人口老龄化造成了医疗保健支出增加,而这些费用大多由公共医疗保健体系所支付(见图7)。应该注意的是,日本的公共医疗像欧洲主要发达国家一样实行全覆盖。与之相反的是,美国的公共医疗计划只针对穷人和老人。

图7 日益增长的老年人医疗保健支出

　　日本的医疗保健体系包括一整套国家管理的保险计划,其中的医疗保健费用开支,由定期的医疗保健缴纳金和病人在医院或诊所的自付费用共同分担。雇员(及他们供养的家属)、自营业者(及他们供养的家属)和老年人分属于不同类别的保险计划。与公共养老金一样,职员及其雇主(公司)各承担一半的医疗保健缴纳金,具体数额根据每个职员的收入而设定。随着老龄化带来的医疗保健支出增长,缴纳金额及自付费用现在已不足以支付开支。因此,今天的医疗保健体系不再是自筹资金的保险,一部分医疗保健支出由纳税款项进行资助。随着人口的进一步老龄化,某种综合了更高缴纳金、更大比例自付费用以及更多税款投入的医疗费用支付方式,将成为必然的选择。

　　2008年,政府推行新的医疗保健计划,涵盖了所有75岁及以上的老年人,而这部分人群的医疗费用往往特别高。根据这项计划,该年龄段内的老年人根据他们的收入(主要是养老金)支付相对较少的缴纳金,并自己承担医院或诊所费用的10% (收入较高的老年人支付30%)。然而,每月自付费用有一个最高限额,因此当老年人接受昂贵的治疗时,他们自付的费用不到10%(富裕的老年人自付费用低于30%)。其目的是使有需要的所有老年人能够负担得起昂贵的医疗服务,例如大手术以及癌症治疗等。

　　虽然75岁及以上的老年人也自费承担医疗费用,但自付之外的费用确实非常高昂。费用承担规则是共同负担费用之外的50%是由税款支付;40%从年轻人医疗保健计划缴纳金中划拨；10%是由老年人自己缴纳的保险费用支付。其结果是,大部分老年人医疗费用最后都是通过划拨年轻人缴纳的医疗保险费和税款来支付的。

　　相对于以前杂乱的状况来说,这次医疗改革针对75岁及以上老年人的有关规定是一大进步。目前真正的挑战,在于如何管控及减少该年龄段老年人医疗支出的扩张。由于老年人口预计将会进一步增长,老年人医疗支出注定要扩张。根据前文述及的现行费用分担方案,年轻人医保缴费的划拨和税款的注入将进一步提高。那就意味着,不断萎缩的年轻人口在支撑了大部分的税收之外,不仅为自己还为老年人缴纳了医疗费用,最终可能背上繁重的负担。

　　以上讨论表明,应努力控制老年人的医疗保健支出。通常来说,低廉的自付医疗费用鼓励人们哪怕只是极轻微的病症也会积极求医。提高老年人自付费用是控制医疗保健支出的一个重要步骤。另一个值得考虑的重要领域是临终护理,该费用往往非常昂贵。对于是否值得花费巨额医疗费延长数天或数周寿命,全民共识有待提高。

　　有两点须注意。首先,应该控制的是那些由国营医疗保险计划所覆盖和支付的医疗保健费用支出。患者自己支付医疗保健费用对经济反而有利。有很多危重病人能够付得起最先进也是非常昂贵的治疗和药物,而这些治疗和药物并没有涵盖在国营医疗保险计划之中。这类医疗服务的提供,不仅对那些患者有利,同时也对整体经济有利。因为医院相互竞争为患者提供高品质的医疗服务,从而促进了医疗服务和医疗技术的提高。 此外,先进的治疗和药物,也能从其他缺乏先进医疗技术的国家吸引前来就医的游客。从这个意义上讲,医疗保健行业可以成为一个未来的经济增长源。

　　其次,控制医疗保健支出,不仅在于调整患者选择的激励因素,同时也要调动医院和医生的积极性。正如前文所述,低廉的自付费用鼓励人们哪怕只是小毛病也频繁地寻医问药,这导致了医疗保健开支的增加。同样,对医疗服务提供者的现有计酬制度,有可能对他们产生错误的激励作用。目前,医院和医生是根据他们提供的各项医疗服务来计酬的(例如,CT扫描X日元,注射药物Y 日元)。这种按服务计酬的薪酬制度鼓励了过度的、不必要的治疗和过度的检查,从而导致了过高的医疗保健开支。政府应当考虑引入所谓的预付制作为替代性的薪酬制度,根据每一类疾病一次性支付给医院或医生一笔钱(例如,Z日元用于治疗肺炎)。预付制可以防止医疗服务提供者滥用医疗制度,有助于控制医疗保健开支。

以上文字节选自《日本经济：演进与超越》，江苏人民出版社2016年

 

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[日] 谷内满 著   杨林生，王婷 译

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本期编辑 ： JKY

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